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國家融資擔保基金:國家隊的下一步 來源: 作者: 發布時間:2019/6/12 8:46:05
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   去年9月底掛牌正式運營以來,國家融資擔保基金(下稱“融擔基金”或“基金”)交出了初期答卷。

截至2019年3月末,基金再擔保合作業務規模累計已超過800億元,擔保戶數超過50000戶,政策效應開始顯現。
  銀保監會普惠金融部主任李均鋒表示,國家融資擔保基金的成立,使我國融資擔保體系有了主心骨和牽頭人,有利于帶動形成全國性政府性融資擔保體系,是破解融資難融資貴問題的重大舉措之一。
半年來,為使財政資金能夠充分發揮“四兩撥千斤”的“放大器”作用,基金通過推進再擔保業務,加快推動構建多層次、廣覆蓋的政府性融資擔保體系,初步形成行業業務聯動和與商業銀行共擔風險的機制,提升融資擔保行業服務能力和風險防控水平。
  作為我國政府性融資擔保體系的“龍頭”,該基金首期募資661億元,計劃分4年到位,其中2018年的166億元已全部到位。未來三年,預計可支持相關擔保貸款5000億元,對緩解小微融資難和融資貴問題,對支持“三農”、戰略性新興產業發展,起到更明顯的助推作用。
再擔保業務覆蓋全國一半地區
  根據中央的相關要求,融擔基金與省級擔保再擔保機構和金融機構開展合作,主要開展再擔保業務。
此前,在市場化環境下,為覆蓋業務風險和持續經營的成本,擔保機構的費率普遍較高,無形中也抬高了小微企業通過擔保渠道融資的成本。基金通過與省級擔保再擔保機構、銀行業金融機構共同為基層融資擔保機構分擔部分風險,一定程度上幫助基層擔保機構降低費率,并為基層擔保機構增信。
具體操作上,基金一方面通過與省級再擔保機構、銀行業金融機構一起參與分擔風險,另一方面通過設置差別費率來進一步降低企業融資成本。基金對于融資金額為500萬元及以下和500萬元以上的原擔保項目,分別按照不高于承擔風險責任的0.3%/年和0.5%/年收取再擔保費。同時,引導合作擔保機構和金融機構降低費率利率,提供融資便利。
  國家融資擔保基金有限責任公司董事長李承表示,為保證融擔基金再擔保合作業務質量和提高資金效率,風控力度必然加強。首先是對合作對象的擔保額度、小微業務占比等指標進行初審,然后是在發生代償時對代償項目結果抽樣審計,并根據代償的金額、比例等對合作業務規模、合作對象進行調整。
不僅是對合作機構要進行選擇,對合作地區的配套政策也有要求。
經濟發展較快、小微企業融資需求較大且有一定的業務基礎,政策制度安排相對明確的地區,已率先開展合作;業務基礎相對較弱一些,但地方政府積極性較高、已明確相關扶持政策的地區,合作也將逐步推展開來。
據悉,基金已經與18個省級融資擔保再擔保機構和1個計劃單列市的融資擔保機構簽訂再擔保合同,合計授信規模3345億元,并與11家全國性銀行簽訂合作協議。
股權投資將跟上
  除去再擔保業務,股權投資亦是該基金長遠發展的“主干道”之一。
李承介紹,股權投資業務主要通過參股省級融資擔保、再擔保機構,幫助壯大其資本實力,支持其參、控股市縣融資擔保機構來形成緊密可控的政府性融資擔保體系,最終為整個體系的長遠發展提供可靠支撐。“我們的相關負責人已赴多地摸底調研,但眼下尚未有項目落地。”
這主要是由于,一方面許多政府性融資擔保機構多年來的發展更偏向于市場化而非政策性,在管理體制、業務結構、業務執行標準、考核標準等方面與國家要求存有差距,基金迄今難以篩選出完全達標的投資對象;另一方面,資本規模只是各級機構開展業務的基礎而非主要瓶頸,在優先級上并非最高。
  權衡之下,基金現階段將以再擔保業務為主,股權投資為輔。事實上,經過半年多的實際運作之后,基金對小微、“三農”的支持作用已逐步顯現。
  首先,對地方政府重視融資擔保工作、扶持小微企業有明顯的引導和拉動作用,各地政府正加快推進政府性融資擔保體系建設,積極制定、調整有關扶持政策。
例如,北京市正籌備設立規模為100億元的地方性融資擔保基金,將承擔起對北京市、區兩級政府性融資擔保機構進行整合、為再擔保業務提供風險補償等重任;重慶市正在整合4家市屬大型政府性融資擔保機構及其控制的區縣政府性融資擔保機構,形成全市統一、規范的政府性融資擔保體系;江蘇省印發《關于進一步降低企業負擔促進實體經濟高質量發展若干政策措施》,明確省財政每年安排不低于3億元來設立省級融資擔保代償補償資金池。
  其次,一定程度上加速了金融機構轉變觀念,推動“銀政擔”合作機制。
例如,基金成立后,浙江省擔保集團與郵儲、農行、浙商等5家銀行聯合起來落實與基金的合作;去年12月,湖南省融資擔保集團與當地政府、銀行、融資擔保公司等簽署協議,正式建立起“銀政擔風險共擔合作機制”;對此,江蘇省信用再擔保集團也在探索之中,試圖擴大合作范圍。
再者,基金對整個行業的體系建設、管理規范均產生了帶頭和推動作用。李承表示,基金還按照國家要求,承擔了開展政府性融資擔保體系培訓、技術支持引導等一系列工作。
尚待統一認識和制度配套
  當然,基金的初創期也存在諸多挑戰。尤其我國整個政府性融資擔保體系的配套機制有待完善,諸多業務落地不易。
  其一,各地政府重視程度不一,使得各地在擔保降費扶持、獎補資金安排、考核要求等方面的進度和力度存在差異。同時,除了監督管理統一歸口由各地方金融監督管理局負責外,目前政府性融資擔保公司的主管部門很多,分散在地方財政、國資、工信、科技、商務、人力資源和社會保障等多個部門。由于各部門關注點不同,在指導政府性融資擔保公司運作時,往往存在較大差異。“盡管我們有確定、統一的業務合作和準入標準,但具體銜接時仍會面臨各種矛盾。”國家融資擔保基金業務部門負責人李永光表示。例如,一些地區的省級擔保、再擔保機構的主管部門往往會有國有資產保值增值等要求,導致機構對高風險低收益的小微、“三農”擔保業務“放不開手腳”,“在經營理念、業務標準等方面和我們存在差異。”
李承對此認為,統一思想不可能一蹴而就,需要基金主動引導,先推動各地把符合要求的業務做起來,過程中再對矛盾點逐項解決。
  其二,各地對省級擔保、再擔保機構的利潤考核機制,也可能引發政策要求和經濟利益之間的矛盾。
  一直以來我國融資擔保行業偏商業化、市場化的發展情況短期內與國家融資擔保基金業務的政策性定位較難匹配。在與各地機構接洽時,諸如擔保放大倍數上限、風險準備金計提比率、盈利要求等細節問題均有待研究和調整。
  不僅如此,全國人大代表、中國融資擔保業協會副會長吳列進還表示,稅收問題也是制約各地擔保機構開展政府性融資擔保業務的重要因素之一。“營改增”之后,擔保行業享受到的稅收實惠不明顯,還需要稅收部門繼續關心呵護。
  “達摩克利斯之劍”
  除去思想觀念和配套制度亟待跟上,擔保代償風險容忍度等機制安排、代償資產處置能力、銀行風險認知等問題,也是高懸在政府性融資擔保機構上方的達摩克利斯之劍。
首先,風險容忍度等機制安排上,基金在與整個融資擔保體系內各層擔保機構的合作中,尤其在宏觀經濟下行壓力較大的大背景下,主管部門或單位對風險的低容忍度使得各地擔保機構紛紛承壓,一定程度上阻礙了業務擴大。
  吳列進就坦言,當前,絕大多數擔保機構的主管部門或單位對融資擔保機構的運營都是低風險偏好,一旦發生代償,相關制度就可能觸發國有資產流失問題審計制度。審計過程中,融資擔保機構需要對原本正常的代償業務作出一系列說明,不僅是頻繁審計,部分地區還對機構高管嚴厲追責甚至終身追責,導致擔保機構不敢、不愿擴張業務,尤其小微、“三農”業務。
  李承建議,對基層擔保機構應實行差異化管理,考核重點應集中于小微、“三農”業務規模和效率,風險容忍度可控制在合理范圍內,不需要一味求低。同時,要建立完善的費率補償機制,切實降低基層擔保機構的費率。
  其次,隨著基金的進一步發展,自身代償資產的核銷難題也會浮出水面。
與銀行業不良資產處置核銷方式不同,擔保行業的賠付相對滯后且擔保不良資產大多帶有“瑕疵”,擔保機構必須在代償后才能從銀行處獲得該筆債權。處置核銷過程往往進度緩慢、流程復雜。李承認為,可以探索設立專門服務于擔保系統的代償資產處置平臺,同時與已有的AMC公司深化合作。
  再者,對基金的風控水平起關鍵作用的,還有銀行對擔保資產的風險認知及其合作積極性。
  “在銀擔合作中,部分擔保機構的話語權較弱,部分銀行也存在‘上熱下冷’現象,影響擔保業務開展。”李均鋒說。
  此前,由于擔保機構自身實力較弱且多為“單打獨斗”,缺乏與銀行談判的籌碼。“即便是合作,銀行也大多會要求擔保機構承擔全部風險。”華東地區一家股份制銀行分行行長說。
  “多數銀行還是對擔保機構信心不足。”廣東省佛山市金融工作局副局長陳志海告訴記者,“國家融資擔保基金的成立也是中央對整個行業的積極表態,銀行態度有了明顯改善但落地意愿仍舊不足,一部分擔保機構還囿于銀行授信不足而展業艱難。”
  他進一步介紹,目前佛山市企業貸款余額超1萬億元,融資擔保業務的規模卻不到50億元,“市場需求很大,但銀行是天生的‘風險厭惡型’,如何真正實現銀擔互信合作機制,還需要地方政府的增信和扶持。”
吳列進建議,融資擔保行業歷經了大浪淘沙后,銀行也應及時扭轉觀念,將各類擔保機構區分對待。同時,銀保監會也應進一步調整銀行小微、“三農”擔保業務的資產風險權重、與融資擔保機構合作的業績考核指標,幫助銀行扭轉觀念,積極合作共贏。
  “我們作為國家隊,也要幫助上上下下的眾多擔保機構‘抱團前進’,通過體系形成更強的話語權。”李承說。
2000億的短期目標
  “2019年,基金要推動合作體系內政府性融資擔保機構合作業務規模達到2000億元。”李承說,“短期內還是重點聚焦再擔保業務。”
  在地域合作上,李承表示,由于各地政府性融資擔保發展參差不齊,且一些有政府背景的擔保機構從偏商業化轉向政策性的過程中,體制、架構、人員、業務等均需做出調整,因此要分步、分批進行合作,“成熟一個合作一個,到2019年底力爭覆蓋全國約2/3的地區。”
  那么,針對參差不齊的合作伙伴,基金將如何分配現有的人力、物力資源?
據悉,基金將堅持準公共產品定位,按照政策性導向、市場化運作的運行模式對資源進行合理調配,看重合作伙伴的業務基礎和能力、當地政府支持力度和市場環境等因素,而非簡單以各地的經濟增速、人口總量為準繩來給予授信。李承說,“原則上,只要是相關業務符合國家政策要求,我們應盡力支持,合理分配有限的資源。”
對此,有受訪人士表示,除省級擔保和再擔保機構外,也期待基金能夠直接觸達一些擔保需求旺盛、信用基礎良好的地市,甚至可考慮與部分優質的基層融資擔保機構直接展開合作。
李承指出,各地市縣的國資擔保機構大多已在省級機構的覆蓋之下,基金無需重復授信,但未來也會在繼續擴大與省級擔保再擔保機構合作的基礎上,探索與一些成績突出、符合條件的省轄市級融資擔保機構開展業務合作,重點選擇一些因省級再擔保機構暫不具備與國家融擔基金合作條件,或因省級再擔保機構服務能力薄弱,不能獲得分險支持的省轄市級(包括*********高新區、經開區)的融資擔保機構,直接開展業務合作,原則上每個省(區、市)不超過2家。因財政管理體制不同,計劃單列市融資擔保基金(機構)仍按照省級再擔保機構準入規定履行審批程序。
  吳列進對此深表贊同:“我們盼望基金能繼續下沉,了解行業的真實情況,進而推動頂層設計上出臺更有針對性、切實可行的政策,推動融資擔保行業更好地為實體經濟服務。”
李承表示,國家融資擔保基金還將按照建立現代企業制度的要求來完善公司治理,建立健全各項制度,自覺接受主管部門等外部監管,嚴格規范管理。同時,全面加強風險管理,將風險控制置于公司總體戰略和總體運營之中,實現風險控制全方位、全過程、全覆蓋。
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